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無錫城市規劃執行力提升途徑研究
   
無錫城市規劃執行力提升途徑研究
 
城市規劃是城市建設的龍頭,直接影響到城市未來發展的戰略與布局。各地在制訂城市規劃時一般都投入了大量人力和物力,反復進行專家咨詢、研討和論證,力圖將其編制成為貫徹科學發展觀的、有著全球視野的、有針對性和導向性的城市建設發展規劃。但是,即使城市規劃編制得再科學合理,在實施過程中總有一些目標不能如期達到。究其原因,除了客觀環境條件發生變化的因素之外,執行力不強也是突出的問題。一個城市即使有一個高起點的城市規劃,但如果沒有得到很好的執行,那么再好的規劃也是無用的規劃。本文對提升無錫城市規劃執行力途徑展開了初步的研究,以期對無錫城市健康有序發展盡一點綿薄之力。
一、城市規劃執行力是實現城市規劃目標的核心要素
執行力是“執行并實現既定戰略目標的能力”,執行的過程是將戰略目標變成現實、將規劃轉化為成果的過程。因此,拉姆.查蘭等[①]認為執行力是目標與結果之間“不可缺失的一環”。以國家五年計劃(規劃)為例,胡鞍鋼[②]和王佳寧[③]經研究分析指出,在國家“十五”規劃中就曾提出“轉換經濟增長方式”的規劃目標,但在實際的執行中始終缺乏有效的措施保障,直至“十五”結束,這一目標也末完全實現。由此可見,執行力是實現規劃目標的關鍵成功要素。
 
 
 
 
 
 
 
          圖1  城市規劃執行力與規劃目標關系
從圖1中可以清楚地看出執行力與規劃目標之間的關系。為實現規劃目標,必須以現狀為起點,進行目標差距分析,并對執行力現狀進行評估,明確實現規劃目標執行力的應達狀態,找出執行力差距,瞄準規劃目標以提升執行力。
二、無錫城市規劃執行力弱化的表現
1、城市過度蔓延
近年來,無錫城市建設規模量的擴張明顯加快。僅十五期間,無錫市就消耗了近44萬畝土地。與此同時,土地利用效率則亟需進一步提高。就每平方公里產出這一指標而言,不僅與歐美發達國家差距明顯,與國內的上海、深圳等城市比也存在一定的差距。上述狀況說明,無錫城市空間還是以外延擴展為主要的增長模式,建成區不斷向外蔓延,而對城市空間的內涵擴展即城市空間利用集約度的提高和空間使用性質轉變的重視還遠遠不夠。同時,城鄉邊緣帶空間無序蔓延,對開敞空間的?;び興啡?。城市逐漸向外擴展蔓延,產生了城鄉邊緣帶這一介于城市和鄉村之間的特殊地域空間。但是由于規劃管理的滯后,該地區空間利用表現出一定的雜亂和無序,綠色公共空間和農田不斷被蠶食。主要表現在:用地類型混雜、開發零散,城市郊區開敞空間不斷被侵占,城市建成區大體上仍是以攤大餅的方式連續向外蔓延[④]。
2、城市特色風貌喪失
建筑風貌喪失,就意味著城市特色的喪失。由于歷史滄桑加之城市規劃執行不力,無錫保存得比較完整的歷史文化載體已經不多,部分歷史?;で襖方ㄖ諶絲誥幼∶芏裙?,亂搭亂建現象比較多,安全隱患嚴重。同時,忽略了近代的工廠、名店舊址、學校、民居等城市發展印跡和名人史跡等歷史文化遺存,一大批體現城市整體歷史風貌的近代建筑得不到有效?;?A title="" name=_ftnref5>[⑤]。
以筆者參與的無錫環城環城古運河風貌帶綜合整治工程為例,無錫市政府早在1983年就曾編制過《無錫市區古運河規劃》,并于1995在修訂的《城市總體規劃》中對古運河風貌帶的綠化、文物?;?、環境治理、旅游資源開發等作出了原則規劃。由于在規劃執行的嚴肅性和連續性上缺乏力度,環城古運河沿岸部分地區出現了建設性破壞現象。尤其是近年沿河兩岸開發的部分高層住宅侵占了河道兩側縱深的腹地,嚴重破壞了濱河整體輪廓線和視覺走廊的通暢,并嚴重制約了環城古運河風貌帶更新工作的開展[⑥]。
三、影響無錫城市規劃執行力的主要因素
筆者認為,影響無錫城市規劃執行力的主要因素可以概括為以下五個方面:
1、對城市規劃認識與理解不夠深入
城市規劃執行能否保持正確的方向,源于執行部門和人員對于規劃的正確認識與理解。在規劃實施中,有些部門認為規劃只是“紙上畫畫,墻上掛掛”的東西,于是執行時敷衍了事;有的則對于規劃認識高度和理解深度不夠,導致執行偏差。為了保證有效執行,必須建立對于規劃的共同愿景,讓所有執行人員看到規劃執行的前途和方向,保持執行的一致性和為規劃目標而努力工作的積極性。對于城市規劃而言,認識與理解的重點在于規劃的指導思想、目標、原則、方法與任務、范圍與界限等。
2、管理與監控方法落后
對于城市規劃執行的管理與監控,一些政府官員習慣于采取調閱報表、聽取匯報的傳統做法。這些做法有悖于現代管理的基本理念。現代管理思想強調管理與監控的動態性、滾動性和實時性,對于城市規劃的執行,必須依托現代信息技術,形成管理與監控的有效機制,建立動態監管系統,改善監管效果。
3、評估與激勵機制亟待完善
評估與激勵是保證規劃執行有效性的重要前提,如果評估末及時進行,則無法實施對執行部門或人員執行狀況的動態監控,導致城市規劃目標無法實現。無錫城市規劃的主管部門雖已建立起城市規劃實施評估制度,但沒有真正落實,評估往往不夠及時。同時,激勵措施也不夠明確。這些情況都影響了規劃執行力水平的提高。
4、溝通與協調渠道不暢
城市規劃中多數的規劃目標都涉及多個執行部門。譬如,無錫環城古運河風貌帶綜合整治規劃的實施就牽涉到國土、規劃、建設、公用事業、水利、交通、環保、旅游、海事等部門及北塘、崇安、南長三區。如果從其各自的權限職責來看,似乎各司其職,分工明晰。然而綜合來看,“九龍治水”,各管各的,條塊分割和缺乏銜接的情況很嚴重。由于缺乏有效溝通與協調,管理資源被大量浪費,執行力互相抵消。
5、公眾參與缺失
讓公眾參與城市規劃的制定并監督城市規劃的實施,是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與利學化,而且增強了人們參與城市建設的積極性,提高了市民的主人翁意識,并降低了城市規劃執行的監督成本。就無錫而言,公眾參與城市規劃目前處于一個初始階段,還存在諸多問題。首先,公眾的參與意識還比較薄弱。很多市民缺乏城市規劃的基本常識,認為城市規劃的制定與監督是政府的事情,與己無關,從而無法形成強大的監督力量;其次,公眾參與的機制不健全。根據國外的經驗,公眾參與的順利開展需要有法定性的程序、強有力的仲裁機構和干練的組織部門,否則會引起形式主義。公眾參與在無錫還剛剛起步,目前這項工作還有待完備或開展;最后,公眾參與的寬度不夠。參與寬度是指公眾在城市規劃過程中發揮的范圍和公眾參與的比例。無錫城市規劃中市民參與的權力通常由居民委員會成員代替執行,普通老百姓很少有機會參與大規模的活動。
四、提升無錫城市規劃執行力的關鍵途徑
根據以上的分析結果,筆者認為提升無錫城市規劃執行力可以采取以下幾項主要措施:
1、加深對規劃的認識與理解
提升執行力,首先必須貫徹規劃的戰略意圖,了解規劃制訂背景。本世紀前二十年,將是經濟全球化趨勢進一步深入、國際產業升級和轉移速度加快的重要戰略時期,機遇與挑戰并存。當前時期將是無錫落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的一個關鍵階段,也將是無錫經濟社會結構發生深刻變化的重要階段。對于城市規劃的認識和理解必須首先放到這樣的歷史背景和發展階段中去進行。
2、加強組織領導,強化溝通與協調
建議市政府高度重視城市規劃執行效能監察工作,安排專項工作經費,明確由市規劃局、市監察局全面負責組織協調工作。建議成立了由規劃局和監察局主要領導分別擔任組長、副組長的城市規劃執行效能監察領導小組,并分別抽調專職工作人員,組成常設辦公室,具體承擔規劃執行效能監察日常工作。同時,全市各區(市)規劃部門和監察機關也應相繼成立由一把手任組長的城市規劃執行效能監察領導小組,負責本地區規劃執行行政效能監察工作,為執行效能監察工作有序推進提供重要的組織保障。同時,由于各部門所處的位置不同、利益不同、掌握的信息量不同,他們對于決策和政策的態度很可能就會產生分歧。因此,在城市規劃的實施過程中,必須進行多維度的溝通與協調。城市規劃的實施是一個完整的系統,部門之間有著不可分割的內在聯系;只有做好相互之間的溝通與協調,形成合力,系統才能運轉自如。
3、強化目標—執行力評估,建立和完善激勵與懲?;?/DIV>
城市規劃具有很強的時效性,為了按期達成目標,必須建立對規劃實施的定期評估和反饋機制,這樣一方面可以及時發現和糾正規劃實施中的偏差,另一方面可以為規劃的適時調整提供依據。定期評估可采用目標一致性評估方法,具體如下:①城市規劃的執行力評估與改進是一個滾動持續進行的過程;②規劃執行一個階段后,應及時收集有關執行的各種信息;③運用目標一致性評估方法,將規劃的階段目標與執行情況進行比較;④根據圖1所示模型,進行目標—執行力的差距分析,找出執行不力的原因,提交目標—執行力報告;⑤根據目標—執行力報告的分析結果,由相關部門和執行人員實施改進,提升執行力。
在規劃實施過程中,應通過建立激勵與懲?;?,將執行人員的薪酬水平、發展通道和執行績效結合起來,營造良好的組織文化,充分發揮執行人員的積極性和潛力,提高工作績效。
4、提高個人執行力
規劃的實施主體有兩個層面,除了各執行部門以外,還必須依靠廣大的執行人員。高素質的執行人員可以有效提高規劃執行的速度、力度和準確度;反之,則會影響執行的效果。在城市規劃的執行過程中,對于個人執行力的要求一般有以下幾個方面:高度的政治思想覺悟和政策水平,積極的工作態度和執行意愿,合理的知識和能力結構,以及較高的管理水平等。提高個人執行力應以能力建設為主線,完善組織人事部門主管、有關業務部門分工負責、專業機構實施的培訓管理體系,進一步豐富培訓內容和形式,實施各類培訓;同時應加快人才使用、管理、考評等方面的體制改革和機制創新,激發隊伍活力,讓更多的執行人員在實踐中得到磨練。
5、建立健全行政問責制,完善政府執行的考評、監督機制,明確違法主體。有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償,這是各級行政機關和每個公務員都應當遵循的基本行為準則。建立健全行政問責制,尤其是實行“高官問責”,將有利于推動各級政府依法行政,按照法定權限和程序行使權力、履行職責。在問責的基礎上,進一步完善政府執行的考評、監督機制,對政府機關及其工作人員的執行力、執行結果進行全面檢測、考核、分析和評價,建立健全執行力責任評議、警示、獎懲制度,不斷完善考核的程序、標準和辦法,強化經常性的監督。同時,應明確違法的主體,提高因個人原因導致嚴重后果的違法成本,最大限度降低其違法收益
6、加強公眾對規劃的參與力度與深度
為了加強公眾對規劃的參與力度與深度,首先必須在公眾中普及規劃知識。城市規劃和人們的日常生活緊密相連,只有將城市規劃中的基本原理和方法讓公眾了解,我們才能更好的展開公眾參與,才能建立起流暢的對話渠道。其次,要設置專門的公眾參與機構。建議建立起一個可以代表居民參與城市發展各階段、并有一定法律和行政權力的非政府機構,可以直接受理居民的參與要求,負責代表居民與開發單位甚至政府交涉,進而可以為居民提供法律援助,覆蓋范圍面向全市。
五、結語
就無錫而言,城市建設并不缺乏高起點的城市規劃,所缺少的是城市規劃的執行力。因此可以說,執行力是目前城市規劃目標與結果之間“缺失的一環”,是城市規劃能否實現預定目標的決定性因素。提出和分析城市規劃執行力問題,其目的是引起城市建設與管理部門領導者的重視、思考和研究該問題,并加強相關理論研究,尋找提升無錫城市規劃執行力的好辦法,以此來加強城市競爭能力,為無錫城市建設又好又快地發展做出實實在在的貢獻。


[①] 拉姆.查蘭,拉里.博西迪. 執行:如何完成任務的學問[M]. 機械工業出版社,2003
[②] 胡鞍鋼. “十五”計劃實施情況評估報告[N]. 上海:社會科學報,2005年11月3日
[③] 王佳寧. “十一五”愿景考驗執行力[N]. 南方日報,2005年11月8日
[④]黃曉峰.精明增長理論對無錫城市空間優化的啟示[J].無錫經濟,2008(4)
[⑤]黃曉峰.無錫市歷史文化名城建設的戰略思考[J].無錫經濟,2007(12)
[⑥]黃曉峰.無錫古運河風貌帶更新研究.無錫經濟,2008(7)
 
 
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